Kınama Cezası Nedir? Kınama Cezasına Karşı Neler Yapılabilir?

Kınama cezası, kamu görevlisinin görev ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazılı olarak bildirilmesi suretiyle verilen bir disiplin cezasıdır. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125/1-b maddesi uyarınca kınama, uyarma cezasından daha ağır, aylıktan kesme cezasından ise daha hafif nitelikte bir yaptırımdır. Bu ceza ile amaçlanan, memurun hukuka aykırı veya disiplin düzenini bozan davranışının yazılı olarak tespiti ve tekrarının önlenmesidir. Kınama cezası, memurun mesleki sicilini etkileyen ve özlük dosyasına işlenen bir yaptırım olması sebebiyle hukuki sonuçları bulunan idari bir işlemdir.

Kınama cezasına karşı başvurulabilecek hukuki yollar, disiplin hukukunun temel güvenceleri çerçevesinde düzenlenmiştir. Öncelikle, disiplin amiri tarafından verilen kınama cezasına karşı, 657 sayılı Kanun’un 135. maddesi gereğince ilgili disiplin kuruluna itiraz edilebilir. İtiraz süresi, cezanın tebliğinden itibaren yedi gün olup, bu süre içerisinde yapılmayan başvurular bakımından ceza kesinleşir. Disiplin kurulunun itirazı reddetmesi veya süresinde karar vermemesi halinde ise idari yargı yolu açılır.

Kınama cezasının iptali amacıyla açılacak davalar, idari yargı yerinde, yani idare mahkemelerinde görülür. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7. maddesi uyarınca dava açma süresi, cezanın kesinleştiğinin ilgilisine tebliğinden itibaren altmış gündür. Bu davalarda, disiplin cezasının sebep, konu, yetki, şekil ve amaç unsurları yönünden hukuka uygunluğu denetlenir. Savunma hakkının tanınmaması, zamanaşımı sürelerine uyulmaması, yetkisiz amir tarafından ceza verilmesi gibi usul eksiklikleri, kınama cezasının iptali sonucunu doğurabilecek başlıca hukuka aykırılık halleri arasında yer almaktadır.

İnfaz Kanunu Madde 39 Uyarınca Kınama

Kınama cezası, sadece memur disiplin hukukunda değil, ceza infaz hukuku alanında da bir disiplin yaptırımı olarak düzenlenmiştir. 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun’un 39. maddesi, hükümlü ve tutuklular bakımından kınama cezasını tanımlamaktadır. Anılan maddeye göre kınama, hükümlüye eyleminin uygunsuzluğunun açıklanması ve tekrarının doğuracağı sonuçlar hakkında uyarılması şeklinde uygulanan en hafif disiplin cezasıdır.

5275 sayılı Kanun m.39/1 hükmünde, kınama cezasının amacı açıkça ortaya konulmuştur. Buna göre kınama, hükümlünün kurum düzenine aykırı davranışının hukuki sonuçlarını kavramasını sağlamak ve ileride daha ağır disiplin yaptırımlarına maruz kalmasının önüne geçmek için uygulanır. Bu ceza, infaz rejiminin disiplin ve güvenlik esaslarını korumaya yönelik olup, hücre cezası veya ziyaretçi kabulünden yoksun bırakma gibi daha ağır yaptırımların ön aşaması niteliğindedir.

Kınama cezasının ceza infaz hukukundaki önemi, özellikle tekerrür halinde bir üst disiplin cezasının uygulanması kuralında ortaya çıkar. 5275 sayılı Kanun’un 48. maddesi uyarınca, kesinleşmiş bir disiplin cezasının kaldırılma süresi içinde yeni bir disiplin suçu işlenmesi halinde, hükümlü hakkında bir üst ceza uygulanır. Bu nedenle kınama, her ne kadar en hafif yaptırım olsa da, sicile işlenmesi ve sonraki fiiller bakımından daha ağır sonuçlara yol açması sebebiyle hukuki açıdan ciddi bir disiplin müeyyidesidir.

Kınama Cezası Verilmesini Gerektiren Fiil ve Haller

657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 125/1-b maddesi uyarınca kınama cezasını gerektiren fiil ve haller, memurun görevine, kurumsal düzene ve kamu hizmetinin saygınlığına aykırı davranışlarından oluşmaktadır. Bu fiiller, disiplin hukukunun “orantılılık” ve “kanunilik” ilkeleri gereği sınırlı sayıda düzenlenmiş olup, benzer nitelik ve ağırlıktaki eylemler de aynı yaptırım kapsamında değerlendirilir. Kınama cezası, uyarma cezasına göre daha ağır sonuç doğurur ve memurun siciline işlenen yazılı bir disiplin yaptırımıdır.

Kınama cezasını gerektiren fiil ve haller, kanunda açıkça sayılmış olup uygulamada disiplin soruşturmasının konusunu oluşturur. Bu kapsamda:

• Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında kusurlu davranmak,
• Görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçlerin korunması ve kullanılmasında ihmal göstermek,
• Eş ve çocukların kazanç getirici faaliyetlerini süresinde bildirmemek,
• Görev sırasında amire saygısız davranmak,
• Hizmet dışında devlet memurunun itibar ve güven duygusunu sarsacak davranışlarda bulunmak,
• Devlete ait araç ve gereçleri özel işlerde kullanmak veya kaybetmek,
• İş arkadaşlarına ve hizmet alanlara kötü muamelede bulunmak ya da sözlü sataşmada bulunmak,
• Görev yerinde genel ahlak ve edep dışı davranış sergilemek,
• Verilen emirlere itiraz etmek,
• Borçlarını kasten ödemeyerek yasal takibe sebebiyet vermek,
• Kurumun huzur ve çalışma düzenini bozmak,
• Yetkisiz şekilde basına bilgi veya demeç vermek

kınama cezası ile cezalandırılabilecek disiplin suçları arasındadır.

Bu fiillerin tekrarı hâlinde 657 sayılı Kanun’un 125/son maddesi uyarınca “bir derece ağır ceza” uygulanması söz konusu olur. Aynı nitelikte olmasa dahi, aynı derecede ceza gerektiren üç ayrı fiilin işlenmesi durumunda da tekerrür hükümleri uygulanır. Bu yönüyle kınama cezası, memurun disiplin sicili bakımından ileride doğabilecek daha ağır yaptırımların da hukuki zeminini oluşturmaktadır.

Kınama Cezası Vermeye Yetkili Amirler

Kınama cezası verme yetkisi, disiplin hukukunun “yetkide paralellik” ve “kanunilik” ilkeleri gereğince, kanunda açıkça belirlenmiş disiplin amirlerine aittir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 124 ve 125. maddeleri uyarınca kınama cezası, memurun bağlı bulunduğu kurumda disiplin amiri sıfatını taşıyan kişiler tarafından verilebilir. Disiplin amirleri, her kurumun kendi özel mevzuatı ve disiplin amirleri yönetmeliği ile belirlenmiş olup, örneğin bir öğretmen hakkında okul müdürü, bir il müdürlüğünde görevli memur hakkında ise il müdürü veya yetkili şube müdürü disiplin amiri sıfatıyla kınama cezası verebilir.

Yetki unsuru, disiplin cezasının hukuka uygunluğunun temel şartlarından biridir. Yetkisiz bir amir tarafından verilen kınama cezası, yetki yönünden sakat olup iptali gereken bir idari işlem niteliğindedir. Danıştay’ın yerleşik içtihadına göre, disiplin amiri sıfatı taşımayan bir kişinin veya disiplin kurulu kararı gerektiren hallerde kurul kararı alınmaksızın verilen cezalar, hukuka açıkça aykırı sayılmaktadır. Bu nedenle, cezanın hangi makam tarafından verildiği, iptal davalarında öncelikle incelenen hususlardan biridir.

Öte yandan, ceza infaz kurumlarında hükümlüler hakkında uygulanan kınama cezası bakımından yetkili merci, 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun uyarınca ceza infaz kurumu disiplin kuruludur. Kurulun usulüne uygun şekilde toplanması, kararın çoğunlukla alınması ve gerekçeli olarak düzenlenmesi zorunludur. Aksi hâlde, şekil ve yetki yönünden hukuka aykırılık oluşur ve bu durum infaz hâkimliği önünde disiplin cezasının kaldırılmasına sebep olabilir.

Kınama Cezasında Karar Süresi ve Zamanaşımı

Disiplin hukukunda süreler, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkesinin bir gereği olarak emredici niteliktedir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 128. maddesi uyarınca, kınama cezası, disiplin soruşturmasının tamamlanmasından itibaren en geç 15 gün içinde verilmek zorundadır. Bu süre içinde ceza verilmezse, disiplin amirinin ceza verme yetkisi ortadan kalkar. Ayrıca, fiilin öğrenilmesinden itibaren bir ay içinde soruşturmaya başlanmaması hâlinde de zamanaşımı sebebiyle disiplin cezası verilemez.

Buna ek olarak, fiilin işlendiği tarihten itibaren iki yıl içinde disiplin cezası verilmemesi hâlinde, artık ceza verme yetkisi tamamen düşer. Bu süreler, hak düşürücü nitelikte olup, tarafların iradesiyle uzatılamaz. Danıştay kararlarında, soruşturmanın başlatılması veya cezanın verilmesi yönünden bu sürelere uyulmamasının, işlemi başlı başına hukuka aykırı hâle getirdiği ve iptal sebebi oluşturduğu istikrarlı biçimde kabul edilmektedir.

Ceza infaz hukukunda da benzer bir sistem öngörülmüştür. 5275 sayılı Kanun’un 46 ve devamı maddeleri uyarınca, disiplin soruşturmasının makul sürede tamamlanması ve cezanın gecikmeksizin infaz edilmesi gerekir. Gerek memur disiplin hukukunda gerekse infaz hukukunda, zamanaşımı sürelerinin amacı, kişilerin belirsiz ve süresiz bir disiplin tehdidi altında bırakılmamasını sağlamak ve idarenin keyfi uygulamalarını önlemektir.

Memurun Savunma Hakkı

Disiplin hukukunun en temel güvencelerinden biri, savunma hakkıdır. Bu hak, Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınmış olup, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 130. maddesi uyarınca da açıkça düzenlenmiştir. Buna göre, devlet memuru hakkında savunması alınmadan disiplin cezası verilemez. Savunma hakkı, adil yargılanma ilkesinin idari yaptırımlar alanındaki yansımasıdır ve disiplin soruşturmasının meşruiyetinin temel şartını oluşturur.

Savunma için memura en az yedi gün süre verilmesi zorunludur. Bu süre, memurun isnat edilen fiili öğrenmesi, delillerini toplaması ve yazılı ya da sözlü savunmasını hazırlayabilmesi için tanınmış asgari süredir. Usulüne uygun tebligat yapılmadan, savunma süresi tanınmadan ya da yedi günden az süre verilerek tesis edilen kınama cezaları, şekil yönünden hukuka aykırı sayılır ve idari yargı mercilerince iptal edilir. Danıştay kararlarında, savunma alınmadan veya usule aykırı şekilde alınarak verilen disiplin cezalarının “yok hükmünde olmasa bile ağır hukuka aykırılık” taşıdığı vurgulanmaktadır.

Ceza infaz hukukunda da benzer bir güvence söz konusudur. 5275 sayılı Kanun’un 47. maddeleri uyarınca, hükümlü hakkında disiplin cezası verilmeden önce savunması alınmalı, iddialar kendisine bildirilmelidir. Savunma hakkı tanınmadan verilen kınama kararları, infaz hâkimliği tarafından kaldırılabilmektedir. Bu yönüyle savunma hakkı, hem memur disiplin hukukunda hem de infaz hukukunda, disiplin yaptırımının hukuka uygunluğunun vazgeçilmez unsurudur.

Kınama Cezasının İptal Nedenleri

Kınama cezasının iptali, idari işlemlerin hukuka uygunluk denetimi kapsamında; yetki, şekil, sebep, konu ve amaç unsurları yönünden yapılır. En sık karşılaşılan iptal nedenlerinin başında, cezanın kanunda sayılan fiil ile örtüşmemesi gelmektedir. 657 sayılı Kanun’un 125/1-b maddesinde sayılmayan veya ağırlık itibariyle uyarma cezası kapsamında kalması gereken bir fiile kınama cezası verilmesi, “orantılılık ilkesine” aykırılık teşkil eder ve iptal sebebidir.

Bir diğer önemli iptal nedeni, zamanaşımı sürelerine uyulmamasıdır. Fiilin öğrenilmesinden itibaren bir ay içinde soruşturmaya başlanmaması ya da fiilin işlendiği tarihten itibaren iki yıl içinde ceza verilmemesi hâlinde, disiplin cezası verme yetkisi düşer. Ayrıca, cezanın yetkisiz amir tarafından verilmesi, savunma hakkının tanınmaması, disiplin soruşturmasının usulüne uygun yürütülmemesi, soruşturmacı ile cezayı veren amirin aynı kişi olması gibi durumlar da işlemi sakatlar.

Ceza infaz hukukunda da benzer şekilde, 5275 sayılı Kanun m.52 kapsamında verilen kınama cezalarının; yetkisiz disiplin kurulu tarafından tesis edilmesi, savunma alınmaması, fiilin kınama kapsamına girmemesi veya tekerrür hükümlerinin yanlış uygulanması hâlinde iptali söz konusu olur. Özellikle Yargıtay 1. Ceza Dairesi’nin 30.01.2017 tarihli, 2016/5881 E., 2017/142 K. sayılı kararı, yanlış üst ceza uygulanmasının kanun yararına bozma nedeni yapılabileceğini ortaya koymuştur.

Kınama Cezası İle İlgili Diğer Hususlar

Kınama cezası, verildiği tarihten itibaren hüküm doğurur ve memurun özlük dosyasına işlenir. Bu durum, terfi, atama ve bazı görevlerde yükselme süreçlerinde memurun aleyhine sonuçlar doğurabilir. Ancak 657 sayılı Kanun’un 133. maddesi uyarınca, kınama cezası verildikten beş yıl sonra, memurun talebi üzerine ve sicil amirinin uygun görmesi hâlinde, özlük dosyasından silinebilir. Bu silme işlemi, memurun disiplin sicilinin temizlenmesi bakımından önemli bir hukuki imkândır.

Disiplin amirince verilen kınama cezasına karşı, önce idari itiraz yolu, ardından idari dava yolu açıktır. İtiraz süresi yedi gün, dava açma süresi ise 60 gün olup, bu süreler hak düşürücü niteliktedir. İtirazın kabulü hâlinde ceza kaldırılabilir veya daha hafif bir disiplin cezasına çevrilebilir. İdari yargı mercileri ise, hukuka aykırılık tespit edilmesi hâlinde işlemin iptaline karar verir.

Ceza infaz hukukunda kınama cezası da, hükümlünün disiplin siciline işlenir ve 5275 sayılı Kanun m.48 uyarınca tekerrür hâlinde bir üst disiplin cezasına esas alınır. Bu nedenle kınama, her ne kadar en hafif disiplin yaptırımı olsa da, ileride uygulanabilecek daha ağır yaptırımlar bakımından belirleyici rol oynar. Hem memur disiplin hukukunda hem de infaz hukukunda kınama cezası, “uyarıcı fakat sicil etkisi bulunan” bir yaptırım olarak özel bir hukuki öneme sahiptir.

İnfaz Kanunu Madde 39 Kapsamında Emsal Yargıtay Kararları

Yargıtay 1. Ceza Dairesi’nin 30.01.2017 tarihli, 2016/5881 E., 2017/142 K. sayılı kararı, 5275 sayılı Kanun m.39 ve m.48/2 hükümlerinin uygulanması bakımından emsal niteliktedir. Kararda, hükümlünün kimliğini yanında bulundurmaması fiilinin, doğrudan kınama cezasını gerektirdiği, tekerrür hükümleri uygulanırken esas alınması gereken cezanın, son fiilin karşılığı olan disiplin cezası olduğu açıkça belirtilmiştir.

Somut olayda, hükümlü hakkında daha önce verilmiş “ziyaretçi kabulünden yoksun bırakma” cezası bulunmasına rağmen, yeni fiil kınama kapsamında olmasına karşın, idarece doğrudan hücre cezası uygulanmıştır. Yargıtay, 5275 sayılı Kanun m.48/2 gereğince bir üst cezanın, son fiilin gerektirdiği cezanın bir üstü olması gerektiğini, önceki cezanın türüne bakılarak daha ağır bir yaptırım uygulanamayacağını vurgulamıştır. Bu nedenle, yanlış üst ceza belirlenmesi hukuka aykırı bulunmuş ve karar CMK 309 uyarınca kanun yararına bozulmuştur.

Bu içtihat, disiplin hukukunda “orantılılık” ve “kanunilik” ilkelerinin infaz hukukundaki yansımasını göstermesi bakımından son derece önemlidir. Kınama cezasının hafifliği, tekerrür hâlinde dahi keyfi şekilde atlanarak daha ağır cezalara geçilemeyeceğini; her aşamada kanunun öngördüğü sistematiğe uyulması gerektiğini ortaya koymaktadır. Böylece, hem memur disiplin hukukunda hem de ceza infaz hukukunda, disiplin yaptırımlarının hukuki güvenlik ve ölçülülük ilkeleri çerçevesinde uygulanması gerektiği bir kez daha yargısal içtihatla teyit edilmiştir.

Saygılarımızla,

Atabay Hukuk Bürosu